2010-01-18 Андрей Коков:

С января наступающего года в нашей соседке Финляндии отменяются все губернии, и страна переходит на принципиально иной опыт самоуправления. В России об этом почему-то пишут очень мало – видимо, для нынешней «вертикали» этот опыт непонятен. Сами финские политики, напротив, зачастую уходят в чрезмерное многословие в описании этой реформы. Но нам интереснее взгляд с точки зрения не официоза, но обычного гражданина. Поэт и переводчик Андрей Коков живет в Финляндии уже довольно давно и вполне владеет темой текущих социально-политических метаморфоз в этой стране. Наш автор Вадим Штепа побеседовал с ним об особенностях новейшей финской реформы.

В основном об этой реформе говорится как об "отмене губерний и губернаторов". Похоже ли это на российскую отмену губернаторских выборов?

Если взять карту Финляндии до 2005 года, то страна делилась на 12 губерний. Первоначально они были предназначены для организации сборов податей для шведской короны, а также судопроизводства и региональной обороны. В дальнейшем в независимой Суоми губернии продолжали координировать сбор государственных налогов, акцизов, а также выполняли задачи по развитию расположенных на их территории уездов. Но с 2005 года страна делится лишь на 6 губерний, то есть по ходу административной реформы произошло их укрупнение с упразднением и сокращением сотрудников аппарата. Особняком стоит крошечная по площади и населению шведоязычная автономия - Аландские острова: мало того, что там собственный парламент и отдельное, нередко противоречащее общефинляндскому законодательство, так эта территория ещё и в Евросоюз не полностью вошла, эдакий внутренний оффшор.

Выборных губернаторов в Финляндии никогда не было: это страна не федеральная, поэтому в отличие от США или ФРГ здесь это должность назначаемая. При многолетнем президенте Кекконене, бывшем контрразведчике и министре внутренних дел, управлявшем страной в ручном режиме и приватизировавшем даже тайную полицию, завелась традиция назначать губернаторами его личных друзей. Будучи людьми лет примерно шестидесяти с лишним, они могли спокойно и с почётом как бы и от дел не отойти, и заработать себе очень хорошую пенсию. И лишь в 1990-е годы губернаторами стали назначать вполне ещё жизнеспособных политиков, зарекомендовавших себя как организаторы и администраторы.

Что приходит на смену губерниям - союзы муниципалитетов?

Получилось так, что в 2000-е годы центр тяжести "вертикали власти" в сфере перераспределения бюджетных средств и проведения социальных программ дрейфовал в сторону территориальных объединений третьего уровня – провинций, а это и есть союзы муниципалитетов, так что постепенно система губернских администраций изжила себя. С другой стороны, на министерском уровне появилось естественное желание убрать лишние и может быть слишком самодостаточные и неоднородные порталы для принятия решений и заменить их более послушной, унифицированной бюрократической системой прямого действия. Хотели как лучше… А что получилось – об этом несколько позже.

Повысит ли эта реформа уровень гражданского самоуправления? Если да, то почему такие существенные перемены в административном устройстве страны происходят "сверху", без референдума?

Гражданское самоуправление осуществляется на том уровне, где граждане могут избирать своих представителей. Таковы финские “kunta” – уезды, иногда называемые коммунами (это калька со шведского и к коммунизму отношения не имеет). Они являются самой древней формой гражданского самоуправления северных стран, зародившиеся ещё во времена викингов. Многие коммуны Финляндии имеют более чем 400-летнюю историю. Сейчас быстрыми темпами идёт их укрупнение, слияние. Началось это с объединения районной и городской администраций там, где их раздельное существование ещё имело место. Ну, а далее процесс пошёл. Поскольку муниципальные образования имеют независимое право сбора подоходного и некоторых других налогов в собственный бюджет, то местные городские и поселковые советы могут проводить локальные референдумы по поводу грядущего объединения двух и более сельских уездов в одно, скажем, номинально городское МО. Так на карте страны то и дело рождаются новые, курьёзные «города» с ничего не говорящими неместным людям названиями и разбросанной на десятки километров межпоселковой инфраструктурой.

Как власти мотивируют необходимость этой реформы? Есть ли в обществе силы, выступающие против нее?

Причины таких реформ банальны - нехватка бюджетных средств и убыль активного населения, особенно в сельских муниципальных образованиях. И вот на этом уровне, который ближе к собственной шкуре, жители испытывают некоторые опасения, не будут ли их гражданские права ущемлены, не будут ли ими пренебрегать во всё более укрупняющихся бюрократических единицах.

Вообще эта реформа - это требование ЕС или сугубо финская инициатива?

Требований со стороны ЕС по части такой реформы не было, возражений со стороны гражданских организаций тоже нет. По сути, те функции, которые ранее выполнял аппарат губернских администраций, будут по-прежнему исполняться, но в других организациях, директоров которых будут назначать уже безотносительно к их политической карьере.

Задачей губерний была координация работы муниципалитетов и надзор за законностью и экономической обоснованностью их деятельности. Почти все муниципалитеты страны имеют дефицит бюджета и получают государственные дотации на реализацию вменённых им функций. Теперь эта координирующая функция будет перераспределена двум разным государственным учреждениям в зависимости от их профиля.

Если можно, подробнее опишите разницу между ELY (департаментами экономики) и АVI (департаментами территориального управления) – не будут ли они дублировать друг друга? И кстати, нет ли тут такой забавной аналогии с хрущевскими временами, когда отраслевые министерства в СССР отменили и вместо этого создали территориальные "совнархозы"?

Тут нужно сразу сказать, что вводимые с нового года структуры (ELY и AVI) и правда в некотором смысле напоминают «совнархозы» – неполитические административные надстройки, с той разницей, что финские «совнархозы» вводятся при одновременном упразднении прежних «обкомов», то есть губерний, но при сохранении отраслевых министерств, коллегия которых в виде Кабинета министров (Госсовет Финляндии) своими директивными указаниями напоминает советский Госплан.

Вот, скажем, Кабинет министров ставит перед Департаментом экономики, транспорта и окружающей среды (ELY) на ближайшие пару лет следующие задачи, выраженные шершавым языком европейской бюрократии:

· максимально приблизить конечные результаты их деятельности к нуждам граждан и деловых кругов;

· объединить услуги региональных центров в клиентно-ориентированные сервисные процессы;

· разработать такую модель управления, чтобы каждое подразделение понимало собственную роль в процессе предоставления клиентам комплекса услуг;

· положить в основу работы всех региональных центров ELY единый классификатор клиентов;

· клиенты смогут легко найти нужные им услуги ELY и признают роль ELY как надёжного официального партнёра в региональном развитии и в создании новых возможностей.

Такая отдающая пустозвонством декларативность конечно же вызывает вопросы у конкретных хозяйствующих субьектов, то есть фермеров, застройщиков, энергетических, горнодобывающих и химических компаний, частных подрядных организаций (напр. дорожных, мелиоративных). Они до сих пор в основном в муниципальных и реже в губернских органах получали разрешения и лицензии на пользование недрами и водоёмами, отводы территорий, а также положенные по закону субсидии на строительcтво, животноводство, земледелие и лесоустроительные работы. Неясно, как эти новые бюрократические монстры будут на самом деле взаимодействовать с и поныне существующими муниципальными и межмуниципальными отделами коммунального хозяйства, строительства, благоустройства и т.д. С другой стороны, этот же департамент будет заниматься ещё и вопросами земельного кадастра, планирования жилищного и коммерческого строительства, охраны природных и жилых ландшафтов, рыбных ресурсов, распределения аграрных дотаций, обеспечения занятости населения, повышения квалификации трудовых ресурсов, миграции, культуры, экологического просвещения…

А что же тогда относится к компетенции AVI – Департамента территориального управления? Сюда входят управление магистратами (региональными органами регистрации гражданского состояния, предприятий и некоммерческих объединений), здравоохранение, соцобеспечение и соцзащита, образование, юридическая защита населения, охрана труда, координация работы полицейских управлений и пожарно-спасательных служб, обеспечение готовности к чрезвычайным ситуациям и выдача экологических лицензий.

А если речь встанет о каких-то более специфичных сферах деятельности местных организаций, как например, финансирование работы библиотек или молодёжного досуга, мероприятий культуры и спорта – то куда обращаться, к кому? Прибавьте сюда ещё и неизбежный при таких организационных революциях бардак в информационных системах, в совместимости и интеграции баз данных, а также территориальный разнос функциональных центров некоторых департаментов на сотни километров внутри одной бывшей губернии, и вскоре уже никто ничего не найдёт. У меня лично есть ощущение предстоящего коллапса региональной исполнительной системы в результате масштабной, хотя может быть и непредумышленной диверсии, проводимой заигравшимися государственными чиновниками за счёт налогоплательщиков.

Беседовал Вадим Штепа