 |
 |
|
|
Современная история становления МС в нашей стране (после принятия Конституции 1993 года) – это история непрерывной отчаянной борьбы местной чиновной власти, не желающей расстаться с привычными полномочиями, с ростками действительного народовластия. Борьба, пережившая три реформы МС по реализации указа президента 1993 года и двух законов, первый из которых был принят при Ельцине в 1995 году, а второй при Путине в 2003 году.
Что в результате произошло, я покажу на примере Ленинградской области. Губернаторы, стремящиеся к максимальной и бесконтрольной власти, были не заинтересованы организовывать более сложную, менее зависимую от государственных органов субъектов РФ, но нужную населению двухуровневую систему МО.
Все мои попытки исправить положение, в том числе принятием разработанных по моей инициативе областных законов, неизменно блокировались. Не помогли многочисленные обращения к депутатам ЗакСа, губернаторам и прокурорам области, к Генпрокурору РФ и в федеральный суд, к полномочным представителям Президента РФ и даже к президентам Ельцину и Путину.Кстати, с Ельциным вообще вышел почти анекдотичный случай. Начальник управления по делам местного самоуправления администрации президента, раздосадованный моей настойчивостью, вызвал меня в Москву и заявил буквально следующее: «Вы что, не видите, что президенту не до вас? У вас хоть какое-то местное самоуправление, но есть. У других нет и этого!»
Но, как видно, и капля камень точит. Появились влиятельные люди, которые стали мыслить так же, как и я, и президент Путин, наконец-то, обратил на это внимание. Вступивший в силу 06.10.03 г. новый закон о МС № 131-ФЗ, содержащий процедуры формирования двухуровневой системы МО, был уже совершенно не похож на тот, который был принят в первом чтении. Многие, но далеко не все, его недостатки были устранены. Закон создал условия для формирования двухуровневой системы МС и… оказался намного хуже предыдущего. В нем жестко прописаны предметы ведения МО верхнего и нижнего уровней, неоправданно отнесены вопросы ЖКХ на нижний уровень и т.д., многие нормы жестко регламентировал и некоторые полезные преобразования просто заблокировал.
В результате нового закона все крупнейшие города Ленинградской области (такие как Выборг, Кингисепп, Тихвин, Всеволожск), входящие на тот момент в муниципальные районные образования, практически не могли при реализации этого закона получить статус городского округа. И изначально было ясно, что очередная реформа МС приведет к тому, что они станут МО нижнего уровня. И в их предметах ведения будут отсутствовать: решение вопросов оказания медицинской помощи, образования, охраны общественного порядка и т.д. (они все это могли лишь получить по договору от района под контролем со стороны района).
Правительство Ленинградской области, приступив в начале 2004 года к исполнению нового ФЗ о МС, начало не с разработки и представления концепции реформирования МО, а стало последовательно вносить законопроекты по формированию новой структуры МО в каждом из районов. Пользуясь поддержкой большей части депутатов, губернатор В.Сердюков навязал Законодательному собранию систему МО без городских округов, исключив необходимую в таком случае по закону процедуру голосования населения. Требования ФЗ были не выполнены, и такая система МО была в течение 2004 года областным законодательством установлена.
К моменту выполнения второго этапа реформы в число преобразуемых МО в Ленинградской области в результате нарушения ФЗ вошли:
1. Все МО городов (за исключением МО «Сосновый Бор», не давать которому статус городского округа было невозможно, поскольку этот город определен как наукоград). Им установили статус не городского округа, а городского поселения, включив их в соответствующие районы в качестве нижнего уровня МО.
2. Те муниципальные районы, в границы которых были включены территории уже существующих МО городов и волостей: Гатчинский (включены МО городов Гатчина и Коммунар), а также Бокситогорский, Волховский, Всеволожский, Выборгский, Кингисеппский, Кировский, Приозерский.
После назначения единой даты выборов во все МО, что разрешил ФЗ в связи с продлением срока полномочий существовавших МО, Законодательное собрание 22 марта 2005 года приняло в первом чтении внесенный губернатором законопроект по проведению второго этапа реформы. В нем было предложено установить для всех МО (а не только для вновь образованных, как это требовал ФЗ), численность и порядок формирования представительных органов и глав администрации МО.
Как выяснилось из выступления представителя губернатора, такая концепция законопроекта была принята на основании голословного утверждения о том, что все, мол, МО на территории Ленинградской области должны быть признаны вновь образованными.
В своем выступлении на данном заседании я показал, что эта концепция коренным образом противоречит ФЗ и интересам населения. Я даже сослался на заключение правового управления аппарата Центральной избирательной комиссии РФ, в котором было указано: «Важно иметь в виду, что вновь образованными для целей переходных положений ФЗ могут быть названы только те МО, которые не существовали на день вступления в силу главы 12 ФЗ и были образованы в переходный период муниципальной реформы». Казалось, уже этого было достаточно, чтобы похоронить незаконную концепцию губернатора, но мои неоднократные ссылки и на закон и на это заключение были просто проигнорированы, также как и мои поправки к законопроекту. ФЗ был опять нарушен.
Понятно, что такая концепция была создана, чтобы оправдать желание губернатора проводить реформу МС так, как ему было выгодно. Ему, видимо, хотелось иметь как можно более простую структуру управления, без городских округов, со слабыми представительными органами МО и с назначением, хотя бы на первых порах, глав администраций всех МО. Действительно, вначале сентября 2005 года губернатор внес законопроект, в котором предложил формировать собственные комиссии для назначения глав администраций всех МО, хотя ФЗ разрешал подобное только для муниципальных районов. Этот законопроект, из которого депутаты исключили, в том числе по моим поправкам, другие противоречащие ФЗ нормы, предлагаемые губернатором, также был принят.
Оставалась еще надежда, что до 1 июля 2005 года все существовавшие МО приведут, как велел ФЗ, свои уставы и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления в соответствие с требованиями нового закона. Тогда в каждом из этих МО выборы можно было бы провести не по областному закону, а по уставу. Однако губернатор сделал все, чтобы ни один представительный орган МО в области (и даже из числа непреобразуемых МО) не выполнил эту норму закона. В результате в Ленинградской области была сформирована двухуровневая система МО, но и она оказалась не соответствующая требованиям нового ФЗ. Все не соответствующие ФЗ законы, принятые Законодательным собранием под давлением губернатора В.Сердюкова, были обжалованы в судах.
Но на судах по данному поводу неизменно (вплоть до Верховного Суда) принимались решения, поддерживающие все эти беззакония. И на этот раз судебная власть продемонстрировала, что она встроена в вертикаль власти и уже давно по существу находится вне правового поля. Судите сами.
Первой «ласточкой» оказался судебный процесс по незаконному назначению (без проведения процедуры голосования) статуса городского поселения МО «Сертолово» и МО «Город Светогорск». Надо сказать, что заявление в областной суд главы МО «Сертолово» А.Н.Соболенко было поддержано заместителем Генерального прокурора РФ от Северо-Западного округа. Он, в частности, отметил, что наделение каждого из этих МО статусом городского поселения и включение их в состав районного МО в соответствии с п.7 ст.13 ФЗ требует обязательное согласие жителей муниципального района и городского поселения, которое выясняется путем голосования.
Судья областного суда Т.А.Ерку решением от 23.08.04 г. представленные в суд заявления отклонила, поскольку, якобы, оспариваемые положения областного закона не противоречат ФЗ о МС. При этом она применила следующие аргументы: «В соответствии с ч.7 ст.13 ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа либо лишение его этого статуса возможно с согласия населения, как городского поселения, так и муниципального района, которое выявляется путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 ФЗ. Поскольку статья 24 ФЗ, предусматривающая проведение голосования по вопросам изменения границ МО, преобразования МО, вступает в силу только с 1 января 2006 года, проведение указанного голосования для выявления мнения населения на данном этапе муниципальной реформы не требуется».
Вот такая логика судьи. Теперь прочитаем закон. В соответствии с ч.3 ст.83 ФЗ «положения статей 11 – 16, … настоящего ФЗ вступают в силу со дня официального опубликования и до 1 января 2006 года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований статей 84 и 85 настоящего ФЗ». Часть 7 ст.13 ФЗ исходя из нормы абзаца 4 ч.3 ст. 84 ФЗ содержит единственную норму: требование установления законом субъекта федерации для городского МО статуса городского поселения только с согласия населения. При этом указано здесь же: «мнение населения выявляются путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 настоящего ФЗ». То есть, ст.24 самостоятельного значения не имеет, она содержит чисто технологическую норму, потому эта статья и не включена в перечень вступивших в силу. С другой стороны, вступившая в силу ст.13 ФЗ обязывает учитывать мнение населения (по процедуре голосования, изложенной в ст.24 ФЗ), но судья утверждает прямо противоположное, что делает ее аргументы несостоятельными.
Кстати, это очевидное обстоятельство спустя несколько лет было подтверждено определением Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 № 171-О-П, благодаря которому в данный ФЗ было внесено (видимо для ограничения стремления сильных мира сего толковать закон в своих интересах) следующее дополнение: «Положения части третьей статьи 84 в системе действующего правового регулирования предполагают, что при установлении и изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, при преобразовании и (или) упразднении муниципальных образований необходим учет мнения населения соответствующих муниципальных образований». Но было уже поздно.
Понятно, почему так поступила судья. Если бы она вынесла законное решение, то вся реформа МС, проводимая в России (Ленинградская область – частный случай) была бы признана незаконной, и ее бы следовало начинать сначала. Но тогда виноватым оказался бы и президент, не обеспечивший контроль над выполнением инициированного им закона.
Точно также поступила и судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, поддержав аргументы областного судьи в своем определении от 22.12.04 г. по кассационной жалобе на данное решение областного суда. В результате мы имеем убедительное доказательство того, что наши суды, в том числе и Верховный Суд, действительно встроены в вертикаль власти. А через некоторое время я получил тому еще одно доказательство.
Спустя год мне пришлось участвовать в качестве свидетеля в судебном процессе по делу о признании недействующим областного закона от 22.12.04 № 115-оз «Об установлении границ и наделении статусом городского поселения МО г. Гатчина». Ситуация здесь усложнилась еще тем, что принятие областного закона о Гатчине, отнявшего у города статус городского округа, произошло с серьезными нарушениями законодательства.
Во-первых, этот закон был инициирован одним из депутатов, хотя по областному законодательству подобные законы имеет право вносить только губернатор. Во-вторых, этим законом Гатчина, как МО, была включена в состав Гатчинского муниципального района, который к тому моменту еще не был определен, поскольку закон о его создании еще не вступил в законную силу. Наконец, в-третьих, данный закон отменил закон о границах МО «г. Гатчина», якобы в связи с принятием границ МО «Гатчинское городское поселение», что было грубейшей юридической ошибкой, в результате которой была ликвидирована правовая основа существования МО «г. Гатчина», которое по ФЗ прекращало свое существование лишь 31 декабря 2005 года. Так что весь 2005 год МО «г. Гатчина» существовало, не имея описания своей территории.
Судья областного суда Е.Е.Морозкова в своем решении от 11 ноября 2005 года все перечисленные доводы заявителя гатчинца В.Ф.Васильева свела к якобы неверному толкованию норм ФЗ. Но сама при этом, чтобы не отменять принятый закон о Гатчине, принялась до неузнаваемости извращать нормы ФЗ о МС.
Во-первых, принялась доказывать, что по ФЗ должно было произойти не преобразование МО «г. Гатчина», а появление вновь образованного МО «Гатчинское городское поселение», которое и существует весь 2005 год, а вопросы местного значения в соответствии с частью 4 ст.84 ФЗ для вновь образованных МО решают органы МС МО «г. Гатчина».
На самом деле и здесь судья не права: данный пункт ФЗ устанавливает, что на территориях вновь образованных МО МС осуществляется в организационно правовой форме продолжающих еще существовать МО, а сами вновь образованные МО в соответствие с частью 5 ст. 84 начинают существовать только с 1 января 2006 года после формирования своих органов и принятия устава.
Но «интересна» система аргументации судьи, придуманная ей для того, чтобы доказать, что МО «Гатчинское городское поселение» является вновь образованным. Такой вывод она сделала якобы на основании положения абзаца 2 части 3 статьи 84 ФЗ, основанного на том, что наделение статусом городских, сельских поселений населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося МО, не является изменением границ, преобразованием данного района. Далее судья устанавливает: «При этом для поселений, входящих в состав административных районов… и бывших самостоятельными МО, исключений не сделано…. Наделение населенных пунктов, расположенных на территории Гатчинского административного района статусом городских и сельских поселений является наделением МО полномочиями на осуществление МС в связи с новой двухуровневой системой МС, вводимой ФЗ.… Таким образом, Гатчинское городское поселение является вновь образованным МО». Конец цитаты.
Эти последовательные фразы придуманы, чтобы создать видимость логического заключения. Первая фраза судьи - по сути неверна. Исключение в законе «сделано» и выделено мною жирным шрифтом: «… в границах района, являющегося МО», а также о таком исключении свидетельствуют нормы абзаца 4 ч.3 ст. 84 ФЗ. К тому же эта фраза судьи вводит понятие административного района, которым ФЗ нигде не оперирует. Но ведь Гатчинский административный район не был МО, в него входят еще города Гатчина и Коммунар – тоже, как пишет судья, «самостоятельные МО». Поэтому и второе предложение противоречит ФЗ: в законе речь только о районе, являющимся МО. Кстати, и двухуровневая система – не новая, она была прописана в предыдущем законе, и МО по закону все самостоятельные (уже эти «оговорки» судьи говорят о том, насколько она знает закон).
Во-вторых, судья Морозкова определяет: «Оспариваемый областной закон не затрагивает вопросов административно-территориального устройства Ленинградской области». Поэтому, мол, ссылка заявителя на то, что в нарушение областного закона «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» оспариваемый закон внесен не губернатором, является необоснованной.
На самом деле областной закон «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» на этот счет содержит четкие определения.
- Пункт 1 статьи 11: «Наименование и переименование территориальных образований производятся областными законами, принимаемыми по инициативе губернатора либо по инициативе органов местного самоуправления…». (Внесен законопроект о переименовании МО «город Гатчина» в МО «Гатчинское городское поселение»).
- Статья 3: «Территориальными образованиями в Ленинградской области являются административно-территориальные и муниципальные образования, в которых осуществляются государственное управление и местное самоуправление соответственно».
Интересно, что в ответ на мои аргументы, с которыми я выступил на суде, последовало не их опровержение, а следующее заключение: «Суд принимает во внимание возражение представителя Законодательного собрания Малкина Д.В. о том, что свидетель изложил свою точку зрения и свое понимание федерального и областного законодательства». Вот вам и выполнение требований процессуального кодекса об объективности суда.Как и следовало ожидать, определение судебной коллегии Верховного Суда РФ от 05.04.06 г. (по кассационной жалобе по данному делу) решение Ленинградского областного суда оставило без изменения.
Что тут скажешь? Да, не зря говорят: «Не так страшен закон, как его толкуют». Глядя на этот судебный произвол, складывается впечатление, что кто-то очень влиятельный, видимо, посчитал, что с реформой пора заканчивать, и на места дана команда прокуратуре и судам не удовлетворять требования многочисленных жалоб и заявлений, порожденных нарушениями в ходе реформы МС.
Владимир ЛЕОНОВ, депутат Законодательного собрания Ленобласти 1 – 3 созывов